公交是城市客运交通的基本公共服务、是市民机动化能力和可达性的兜底，也是城市交通健康发展和低碳发展的重要解决路径。在城市化和经济发展转型期，公交发展面临短时困难。困难有时能够促进转变，成为发展转型的机遇，但这需要从政府到行业及时调整思路。笔者认为，以保障基本公共服务为前提，提高公交运营效率在决策中的权重，对公交线网和供给进行一定的优化调整，提升公交供给的弹性，是解决当下公交发展困境、走向可持续发展的必要过程。

公交供给需要“看菜吃饭”

今年以来多个城市的公交停运都与客流下降、公交企业资金紧张有关。近日某地级市部分公交线路停运再次引发媒体关注。

该地级市公交公司发布的信息中有两点值得关注和思考。首先是该市公交并未完全停运，而是把当前能够使用的有限运力向客流集中线路和上下班高峰时段倾斜，重新统筹调整了线路车辆配置；其次是公交公司宣布在公交运力、财力允许的情况下，将优先考虑恢复市区内临时停运的一批线路以保证市民正常出行需求。这其实一定程度上体现了公交对城市交通出行的兜底保障功能，也能看出在财力运力的约束下，公交的供给需要“看菜吃饭”，先满足需要优先服务的范围和群体需要，再进一步增加服务供给。

重视公交供需失衡现象

近10年来，城市公交一直在不断增加运力，以满足居民出行需求和引导城市空间增长。长时间的发展下，公交线网规模和运力增长具有了一定的惯性。但随着移动互联网出行服务竞争的出现，以及私人机动化交通工具大量增加等因素的影响，需求端公交客流不断流失，尤其在疫情期间客流呈现断崖式下跌。而供给端，由于公交企业车队和人员规模增大，车辆的折旧年限长，城市空间拓展需要，以及部分乘客对既有线路形成出行依赖等因素影响，城市公交的运力供给和线网布局相对固化。从运力投入和实际客流的角度来看，部分城市的公交已经出现了一定的供需失衡现象。

2022年财政部对十三届全国人大五次会议第2848号建议的答复中明确提出：“城市公交属于地方财政事权，宜由地方政府承担支出责任。” 在地方财政紧张的大背景下，许多地方政府对公交的补贴能力有所下降。尽管整个公交行业在通过数字化、加强管理等手段提高生产效率，进行降本增效，甚至通过发展三产来反哺运营亏损。但考虑到很多城市已经形成较大的公交线网和运力规模基本盘，如果不从供需关系的角度适度进行调整，依然很难从根本上扭转或解决当下的困境。

优化规划和运营，增加公交供给弹性

公交既是满足市民机动化出行的基本公共服务，又是集约化的客运交通形式。这两个特点也对应公交服务的两个基本功能，第一是对市民机动化出行需求的兜底，第二是通过集约化出行来优化城市交通结构。因此，公交的服务供给也需要从这两个基本的功能出发。

一直以来，公交发展延续着自上而下引领城市发展和交通发展的思路。公交服务以满足未来发展需求为导向，在公交出行分担率目标的引导下，以一定的供给规模和服务水平标准为发展指标。在规划发展过程中，以公交站点覆盖率、线网密度、发车频率、万人标台保有量等指标为引导，加上长期的低票价政策，使得公交的供给很好地服务了当时城市化发展的需要，但同时也使得公交的供给变得缺乏弹性。

在出行市场变化剧烈、公交客流下降明显的背景下，结合实际客流需求以及公交的运营效率进行相应的线网和运力投入调整则显得十分必要。

以基本公共服务为基础、效率提升为目标，优化整体线网规划。公交线网的形成具有一定的历史路径依赖性，如部分乘客对特定线路的需求、线路运营的道路和站点既有条件、线路调整的相关机制约束等。这种路径依赖在城市快速发展过程中会影响线网结构的发展，特别是会影响运营效率的发挥。在城市规模和结构相对稳定的阶段，出现了多元化出行方式竞争激烈的现象，特别是在财政能力有限的情况下，为了公交系统的可持续发展，需要提升公交运营效率因素在线网规划调整中的权重，一定程度上降低这种路径依赖。

具体来说，可以从公交的两个基本功能出发对供给规模和水平进行界定。例如，在理想情况下，首先可以根据当前的实际需要建立公交服务的覆盖范围、服务时段和服务频率标准，同时明确公交系统需要联系的主要公共基础设施、交通枢纽等，以此可以明确公交满足基本的出行服务保障兜底的运力投入规模；其次，在满足基本出行服务保障兜底的基础上，以地方财力为约束，结合实际客流需求情况，以增加线网规模效应和提升整体运营效率为依据进行线网的调整和加密，以达到在固定投入下的效率最大化。实际中需要根据调整的难度，建立分阶段逐步调整的战略规划方案，保证规划方案的可实施性。

以运营效率为主导、基本公共服务为底线，进行线网局部优化。除了对线网规划的结构性调整外，还需要建立并执行对整体线网和单条线路运营效率的定期指标监控和反馈机制，并定期进行优化。具体采用的指标，如分线路的百车公里客流、单车日客流、相应的乘客公里周转量，以及单客、客公里补贴等财务指标。根据实际运营中的供需关系，对低效线路进行识别，并在满足基本公共服务标准的基础上对线路的服务频率、车型、线路走向等进行优化整合，进一步增加公交服务供给的弹性，提升运营效率。

三方面入手强化保障

为了提升公交供给弹性的可行性，可从几方面入手。

建立地方公共交通基本服务水平标准。如站点覆盖率、高峰和平峰最小间隔、准点率、与主要的城市公共服务基础设施、商圈以及交通枢纽的基本联系等。以该标准估算公交作为满足机动化和可达性的基本公共服务的最小投入规模，以及划定线网优化调整的底线。

建立运营效率标准和相应财政保障机制。加强财政保障可应对短期财务困境，但从长期可持续的角度，还需要建立公交运营效率的指标体系和标准，并与财政保障挂钩，形成反馈机制。根据运营效率的变化对公交线网和运力投入进行适度调整，保证财政投入的产出效率。

提升公交路权保障。公交路权保障是公交补贴投入的一个重要方面，也是实现公交竞争力和服务质量重要的外部条件，应避免路权保障不到位成为公交运营效率提升的短板。

摘自《中国交通报》